اشکالات ساختاری صنعت برق در ایران

اشکالات ساختاری صنعت برق در ایران

در قسمت قبل راجع به چالش هایی که به طور عام فراروی صنعت برق ایران است سخن به میان آمد. اما در این بخش سعی بر آن است که صرفاً به چالش­ها و مشکلاتی که مستقیماً گریبان­گیر ساختار صنعت برق ایران می­باشد، پرداخته شود.

  • جداسازی عمودی ارکان صنعت برق

با وجود تلاش­های صورت­ گرفته، می­توان­گفت که صنعت برق ایران همچنان در مراحل ابتدایی اصلاحات خود قرار­دارد چرا که جداسازی عمودی ارکان صنعت که خود یکی از مهم‌ترین و تأثیرگذارترین اقدامات در اصلاحات ساختاری صنایع‌ برق به شمار می‌آید، در رویکرد اصلاحات صنعت برق در ایران کم‌رنگ است. به عبارت دیگر ارکان صنعت برق یعنی تولید، انتقال و توزیع هیچ‌گاه تحت یک فرایند تفکیک ساختاری قرار­نگرفته‌اند تا از طریق‌ واگذاری، مدیریت و مالکیت این ارکان از یکدیگر جدا شود. با این حال پس از تفکیک‌ به­عمل­آمده و استقلال صنعت برق از آبفا، سعی­شده­است تا از طریق تأسیس شرکت‌ها و سازمان‌هایی که تصدی بخشی از فعالیت‌های زنجیره تأمین برق را عهده‌دار می‌شوند، نوعی از تفکیک وظیفه‌ای ارکان در صنعت برق تحقق­یابد. لازم به ذکر است که تأسیس دو نهاد شرکت مدیریت شبکه برق ایران و هیأت تنظیم­ بازار که به ­ترتیب متناسب با ایفای نقش دو نهاد مهم و تأثیرگذار«اپراتور سامانه»و«تنظیم‌گر بازار»تأسیس شده‌اند از منظر انطباق با الگوی بهینه اصلاحات صنایع برق اندکی پیش از موعد به نظر می‌رسند. از سوی دیگر عدم تشکیل بازار رقابتی در این مرحله سبب شده­است تا هیأت تنظیم بازار نقش یک‌»تنظیم‌گر بازار»را به دقت ایفا نکند و در حال تمرین وظایف آتی خود باشد(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ :۷۱).

  • جداسازی ناحیه‌ای صنعت

جداسازی ناحیه‌ای صنعت برق و انتقال مالکیت دارایی‌های تولید و توزیع از طریق‌ تفکیک ساختاری نواحی و تأسیس شرکت‌های برق منطقه‌ای، رویکرد نه‌چندان غیرمتعارفی است که جایگزینی آن با تفکیک عمودی ارکان صنعت سبب شده تا اصلاحات صنعت برق در ایران به­ویژه از حیث اصلاحات ساختاری، متفاوت از سایر کشورها به نظر برسد. البته تأسیس شرکت‌های توزیع نیروی برق و همچنین شرکت‌های مدیریت تولید در ذیل شرکت‌های برق منطقه‌ای و انتقال تصدی‌های توزیع و تولید به آن‌ها را می‌توان‌ نشانی از جداسازی عمودی ارکان صنعت دانست که به دلیل منطقه‌ای بودن و همچنین‌ تفکیک‌های وظیفه‌ای صورت­ گرفته، شکل صحیحی از آن را نشان نمی‌دهند(همان منبع).

  • جداسازی افقی اجزای صنعت

در فرایند اصلاحات ساختاری صنعت برق در ایران، هیچ‌گونه نشانه‌ای از تفکیک‌ افقی اجزا مشاهده نمی‌شود، در حقیقت عدم بروز صحیحی از تفکیک عمودی ارکان‌ صنعت و اتخاذ رویکرد تفکیک ناحیه‌ای صنعت سبب شده­است تا بستر مالکیتی لازم‌ برای تفکیک افقی در ذیل هریک از ارکان استقلال یافته، به‌وجود نیاید(همان منبع).

  • رقابتی­نبودن بازار برق ایران

بازار برق ایران هنوز فاقد ویژگی­های یک بازار رقابتی است. با توجه به جدول۲-۲ ملاحظه می­شود که آنچه مسلم است این است که شرکت برق منطقه­ای تهران با توجه به سهمی که از تولید در اختیار دارد، پتانسیل اعمال قدرت بازار را داراست که این امر سبب بروز رفتارهای غیر­رقابتی در بازار برق کشور خواهدگردید(ناظمی و همکاران، ۱۳۹۰ : ۴۶).

جدول۲-۲ . سهم بازار تولید­کنندگان در بازار برق ایران، سال ۱۳۸۸

بدون تولید برق­آبی

سهم(درصد)

با تولید برق­آبی

سهم(درصد)

شرکت­های برق منطقه­ای و آب و برق خوزستان
۶/۷ ۵/۶ آذربایجان
۲/۹ ۹/۷ اصفهان
۶ ۵ باختر
۶/۲۱ ۷/۱۸  *تهران
۵/۱۰ ۸/۸ خراسان
۱/۷ ۲۱ سیستان
۲/۲ ۹/۱ غرب
۱/۳ ۶/۲ فارس
۴/۴ ۷/۳ کرمان
۱/۴ ۶/۳ گیلان
۵/۵ ۶/۴ مازندران
۸/۵ ۸/۴ هرمزگان
۷/۱ ۴/۱ یزد

منبع : آمار تفصیلی صنعت برق ایران، تولید نیروی برق سال ۸۸ (برگرفته از ناظمی و همکاران،۱۳۹۰)

ضمناً مصدقی(۱۳۸۷ : ۳۴) معتقد است که «بسیاری از مطالب ذکرشده در اساسنامه بازار برق ایران ممکن است تفاوت هایی را با واقعیت داشته باشند». وی برخی از واقعیت های بازار برق ایران را به طور خلاصه به صورت زیر برشمرده است :

  1. در حال حاضر دولت خریدار و فروشنده عمده برق است؛ بعد از ابلاغیه اصل۴۴مبنی بر خصوصی­شدن بخش تولید و توزیع برق، انتظار می­رفت که دولت با ایجاد تحولاتی، جاذبه­های لازم را برای حضور بخش خصوصی ایجاد­کند، اما متأسفانه تاکنون هیچ­گونه تحول مثبتی از جانب دولت در بازار برق به وجود نیامده­است.
  2. مشکل بازار برق کشور، نبود استراتژی کلان بازار در صنعت برق است؛ به همین علت، شاهد بی­برنامگی­ها و سایر نواقص در بازار هستیم.
  3. بازار برق ایران بستر لازم را برای حضور بخش خصوصی فراهم­نکرده­است؛ به همین دلیل بازار برق، رقابتی نبوده، بلکه یک بازار انحصاری است.
  4. مشارکت­ندادن بخش خصوصی در تعیین قیمت برق؛ به­رغم اینکه دولت خواستار مشارکت بخش خصوصی است، لیکن زمینه دخالت بخش خصوصی در تعیین قیمت برق را فراهم­نمی­کند.
  5. نوسانات قیمت انرژی به میزان فرکانس و سلامت توزیع بستگی دارد. سیستم توزیع برق ایران بسیار قدیمی بوده و مستلزم نوسازی است. فرسودگی شبکه توزیع، تلفات ۳۵%برق تولیدی را به همراه دارد که این امر در قیمت تمام­شده برق کاملاً مؤثر است(در سراسر جهان، تا ۵%تلفات برق امری طبیعی است) و باید با نوسازی شبکه­ی توزیع، تلفات برق را به حداقل رساند.

با توجه به مطالب مذکور، از یک سو تلاش­های صورت­ گرفته به منظور آزادسازی صنعت برق و تجدیدساختار آن قابل توجه است و از سوی دیگر، کاستی­ها، اشکالات و نقاط ضعف این صنعت و هزینه­هایی که برای رفع این نواقص تحمیل­شده و خواهدشد غیرقابل انکار می­باشد. حال، با توجه به ساختار فعلی صنعت برق کشور، مزایای حاصل از تجدید ساختار و نیاز به وجود پیش­زمینه ­های لازم جهت تحقق این امر، باید دید که آیا حقیقتاً لزوم تداوم استراتژی­های تجدید ساختار صنعت برق ایران و اصرار بر آن به عنوان یک ضرورت، احساس می­شود؟به عبارتی، آیا صنعت برق کشور بایستی مسیر رفته در جهت تجدید ساختار را ادامه­دهد و یا باید این مسیر طی­شده را بازگردد؟حتی شاید گزینه سومی نیز در میان باشد و آن توقف در نقطه فعلی است که نه نیاز به تداوم را لازم می­داند و نه بازگشت به گذشته را. به هر جهت هر تصمیمی که گرفته­شود می ­تواند صنعت برق کشور را عمیقاً متأثر سازد چرا که چنین تصمیماتی قطعاً استراتژیک بوده و ویژگی­های خاص تصمیمات استراتژیک(ویژگی قفل­شوندگی، لزوم تخصیص مقادیر زیادی از منابع و غیره) را به همراه خواهندداشت. این پژوهش با مطرح­ساختن چنین سؤال چالش­برانگیز و حائزاهمیتی و تلاش در جهت پاسخ به آن، بی­شک می ­تواند فانوسی باشد در تاریکی و چراغ­راهنمایی باشد برای تصمیم­گیرندگان اصلی این صنعت مادر که به میزانی هرچند اندک آنان را در زمینه­ اتخاذ یک تصمیم صحیح و به­صرفه یاری دهد.

۲-۲-۲-۱-۳٫شرکتی­سازی

آخرین اقدام در جهت اجرای اصلاحات ساختاری، شرکتی­سازی است. مؤسسه­ی برنامه همکاری مدیریت بخش انرژی[۱](۱۹۹۹ : ۳۰) این اقدام را متداول­ترین و در عین حال آسان­ترین گام در فرایند اصلاحات صنعت برق برمی­شمرد؛ چرا که کمترین تلاش و تعهد را از سوی مقامات دولتی می­طلبد. در فرایند شرکتی­سازی، تسهیلات و خدمات عمومی می­توانند از طریق انجام معاملات آزاد با دولت، به طور مؤثری به صورت شرکت درآیند. این امر از طریق جداسازی کامل بین کنترل و مدیریت وظایف و عملیات مربوط به این خدمات حاصل می­شود. شرکتی­سازی مستلزم انتقال مالکیت از ادارات و وزارت خانه­های دولتی به شرکت­های وابسته به آن­ها(شرکت­های عمومی یا شرکت­های سهامی­عام) است. بدین­ترتیب سازمان­های جدید، یکپارچه شده و داشتن موجودیت مستقل به آن­ها این امکان را می­دهد که سیاست­های مالی و استخدامی خود را خود تنظیم نماید. جداسازی کامل دولت از خدمات عمومی نه­تنها بهره­وری را افزایش می­دهد بلکه منجر به مقابله مؤثرتری با قدرت­های بازار خواهد­گردید؛ ضمن­اینکه نخستین گام در جهت خصوصی­سازی به شمارمی­آید؛ اگرچه که الزاماً به این امر منتج نمی­ شود(استین[۲]، ۱۹۹۵ : ۱۰۰).

۲-۲-۲-۲٫اصلاحات در قانون

دومین مؤلفه در اصلاحات صنعت برق، اصلاحات در قانون است. اگر تاریخچه صنعت برق را مورد بررسی قرار­دهیم خواهیم­دید که این صنعت در ابتدا شامل یک بازار رقابتی غیر­دولتی بود که عملکرد آن به­تدریج با شکست مواجه­گردید و پس از آن تحت مجموعه ­ای از مقررات دولتی سفت و سخت و سنتی قرارگرفت. با گذشت یک دوره زمانی که این مقررات دولتی نیز در برخی کشورها به خودی خود به شکست انجامید صنعت برق آماده اعمال یک سری اصلاحات قانونی گردید(تومین[۳]، ۱۹۹۸ : ۸۲۹) که این اصلاحات، راه را برای رقابت در سطوح عمده­فروشی و خرده­فروشی فراهم­آورد و سبب شد تا کشورهای گوناگون اصلاحات قانونی را به منظور دست­یابی به کارایی بیشتر در صنایع برقشان، در پیش گیرند(هاتوری و تی سوتسوی، ۲۰۰۴ : ۸۲۳).

۲-۲-۲-۲-۱٫مؤلفه­های اصلاحات در قانون

۲-۲-۲-۲-۱-۱٫قانون­زدایی

قانون­زدایی به معنای حذف یا تسهیل قوانین، مقررات، و یا کنترل­هایی است که یک صنعت در چهارچوب آن­ها فعالیت می­ کند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴) و به عنوان راهی جهت بهینه­سازی عملکرد اقتصادی کشورهای توسعه­یافته درنظرگرفته می­شود(ویلیامز و قنادان[۴]، ۲۰۰۶ : ۸۲۰). هدف از پیاده­سازی این فرآیند، ایجاد رقابت در صنعت برق است که اغلب با جداسازی بخش­های اصلی این صنعت همراه است(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴).

۲-۲-۲-۲-۱-۲٫قانون­گذاری(تجدید مقررات)

به طورکلی سه شیوه اصلی قانون­گذاری به منظور توصیف قلمرو آن در هر مدل سازمانی معرفی شده­است :

  1. مدل تسهیل­کننده : در این مدل، دولت شرایطی را برای عملکرد صنعت برق وضع می­ کند.
  2. مدل ابتکاری : دولت، صنعت برق را تشویق می­ کند تا خود مسیر مشخصی را توسعه و ادامه دهد.
  3. مدل اجباری : دولت، صنعت برق را وادار می­ کند تا مسیر مشخصی را توسعه و ادامه دهد(آرنتسن و کینک[۵]، ۱۹۹۶ : ۵۴۸).

در این پژوهش، معنای قانون­گذاری، ایجاد و تدوین قوانین و مقررات جدیدی است که به منظور حفاظت از منافع مصرف ­کننده در نظر گرفته می­شود. به بیان دیگر، مفهوم این عبارت، طراحی و پیاده­سازی روش­های نظارتی در مورد نهادهایی است که پس از تجدید ساختار به صورت تنظیمی و تحت نظارت باقی­می­مانند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴). نهاد قانون­گذار می­کوشد در بازار عمده­فروشی با سوءاستفاده­های ضد­رقابتی از قدرت بازار مقابله نماید. وظیفه این نهاد در بازار خرده­فروشی نیز ایجاد توازن میان منافع عرضه­کنندگان و مصرف­ کنندگان است (منظور،۱۳۸۲ : ۳۱۱).

۲-۲-۲-۳٫اصلاحات در مالکیت

سومین مؤلفه در اصلاحات صنعت برق، اصلاحات در مالکیت است.

۲-۲-۲-۳-۱٫مؤلفه­های اصلاحات در مالکیت

۲-۲-۲-۳-۱-۱٫خصوصی­سازی

همانطور که پیش از این نیز گفته­شد خصوصی­سازی به مجموعه ­ای از اقدامات گفته­می­شود که در قالب آن، سطوح و زمینه ­های گوناگون کنترل، مالکیت و یا مدیریت از دست بخش دولتی خارج و به دست بخش خصوصی سپرده­می­شود(آذر و همکاران، ۱۳۹۰ : ۳۱). لازم است که خصوصی‌سازی تحت مالکیت‌های پراکنده و متعدد تحقق­یابد چراکه بعید به نظر می­رسد واحدهایی که از مالکیت یکسانی اعم از دولتی یا خصوصی برخوردار باشند، بتوانند به رقابت جدی با یکدیگر بپردازند(منظور،۱۳۸۲ : ۳۱۱).

تا اینجای کار، در این پژوهش، کلیه­ی ارکان اصلی اصلاحات صنعت برق به همراه مؤلفه­های تشکیل­دهنده آن­ها از نظرگذرانده شد و صنعت برق ایران نیز مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرارگرفت و از تجارب کشورهای مختلف درخصوص تجدیدساختار صنعت برقشان سخن به میان آمد. بنابراین محقق در این فصل به سه هدف عمده خود یعنی«مشخص نمودن مراحل لازم جهت تجدید ساختار صنعت برق»، «بررسی تجارب کشورهای مختلف درخصوص تجدید ساختار صنعت برق آن­ها»و نیز«بررسی و توصیف ساختار فعلی صنعت برق ایران و سیر تجدید ساختار آن»جامه عمل پوشانید.

۲-۳٫ پیشینه تجربی

از میان تحقیقات متنوع داخلی و خارجی که از سوی محقق مورد مطالعه قرار گرفت، تحقیقی یافت نشد که به بررسی لزوم تداوم استراتژی­های تجدید ساختار صنعت برق در ایران و یا در کشورهای مختلف جهان پرداخته­باشد. در عین حال، مطالعات نشان می­دهد که از دهه ۱۹۹۰ کشورهای متعددی در سراسر جهان گام­هایی را در جهت اجرا و پیاده­سازی اصلاحاتی در صنعت برق خود برداشته­اند و با وجود اینکه عوامل حیاتی تجدید ساختار و اصلاحات در اقتصادهای مختلف متفاوت است، اما محتوای این اصلاحات در سطحی گسترده مشابه می­باشد(راجان و رام،۲۰۰۰ :۹۳). در راستای این اصلاحات، تحقیقات گوناگونی نیز صورت­ گرفته که در ادامه به برخی از آن­ها اشاره شده­است.

۲-۳-۱٫ پژوهش­های خارجی

زارنیکا(۲۰۰۵) در مطالعه­ای با عنوان«مروری برتلاش برای تجدید ساختار بازار برق تگزاس»به بررسی فعالیت­هایی که در طول۲۱ماه نخست تجدید ساختار بازار عمده­فروشی و خرده­فروشی برق تگزاس انجام­گرفته پرداخته و معتقد است که چالش­های بسیاری پیش روی این کار قراردارد و در آینده مشخص خواهدشد که آیا طراحی یک بازار رقابتی برق منجر به کاهش هزینه­ها و افزاش حق انتخاب مشتریان می­گردد یا خیر. در ادامه­ی این مطالعه، وی به همراه ویت­ورت تحقیق دیگری را در سال ۲۰۰۶ انجام داد. آن­ها به این نتیجه رسیدند که تجدید ساختار برق در تگزاس هنوز در خصوص کاهش قیمت برق مصرفی برای ساکنین این شهر به نتیجه­ی خاصی نرسیده­است.

در پژوهشی که توسط کامراسکن و همکاران[۷] در سال ۲۰۰۵ و با موضوع«ساختار بازار در صنعت برق آمریکا : دیدگاهی بلندمدت» صورت­پذیرفت ساختار بازار برق در صنعت برق آمریکا از سال۱۹۷۰تا سال۲۰۰۰ مورد بررسی قرارگرفت. نخست، این پژوهشگران با بهره گرفتن از رویکرد واریانس برآوردی[۸]دریافتند که در آغاز دهه۱۹۸۰، بازار برق به سمت عدم­تمرکز بیشتر روی آورد. این روند با تغییراتی جزئی، در دهه­ی ۱۹۹۰نیز ادامه­داشت. سپس، آنان به کمک مدل ساختاری، شاخص لرنر در صنعت برق آمریکا را برای بخشی از دوره مورد مطالعه تخمین زدند که رویکرد لرنر نیز نتایج حاصل از به­کارگیری رویکرد واریانس برآوردی را به طور کامل تأیید­کرد. به­طور­خلاصه می­توان­گفت که ظاهراً تغییرات در صنعت برق آمریکا تا پیش از دهه۱۹۹۰-عمدتاً تغییرات تکنولوژیکی آمیخته با قانون­زدایی نسبتاً کم- تأثیرات عمیق­تری نسبت به تغییرات اخیر داشته­است. بنابراین ایجاد بازارهای برق نباید به عنوان یک نوآوری افراطی تلقی شود. ضمناً این پژوهشگران معتقدند که صنعت برق آمریکا به تغییرات بلندمدتی در ساختار بازار خود نسبت به تلاش در جهت ایجاد بازارهای رقابتی عمده­فروشی نیازمند است.

هاس و اوئر(۲۰۰۶) در مطالعه ای، پس از بررسی و تجزیه و تحلیل بسیاری از بازارهای برق آزادشده به­ویژه در غرب اروپا به این نتیجه رسیدند که رقابت مؤثر در بازارهای برق اصلاح­شده تنها زمانی تحقق می­یابد که پیش­نیازهای زیر رعایت­گردند :

۱) جداسازی شبکه از تولید و عرضه؛ ۲) قانون­زدایی از قیمت عمده­فروشی؛ ۳)فراهم­سازی ظرفیت کافی برای انتقال برق به منظور ایجاد یک بازار برق رقابتی و نیز دسترسی بدون تبعیض به شبکه؛ ۴) ایجاد ظرفیت اضافه تولید از طریق تعداد زیادی از مولدهای برق که با یکدیگر در رقابت­اند؛ ۵) برقراری روابط پایدار بین بازارهای نقدی کوتاه­مدت و ابزارهای مالی بلندمدتی که بازرگانان به کار می­گیرند تا از طریق آن فراریت قیمت در بازارهای نقدی را مدیریت نمایند؛ ۶) اعمال سیاست­هایی جهت کاهش دخالت­های دولت که منجر به خصوصی­سازی خواهدشد. این محققان اظهار می­دارند که فقدان هریک از پنج سیاست اول می ­تواند به بروز بازارهای انحصاری یا چند­قطبی منتج­شود که در این صورت عملکرد کارایی نخواهندداشت.

لی و آن(۲۰۰۶) در تحقیقی با عنوان«بازبینی تجدید ساختار صنعت برق: مطالعه­موردی کره» چنین عنوان می­ کنند که ایجاد اصلاحات در صنعت برق کره بسیارمناقشه­برانگیز است به گونه­ای که با عوض شدن دولت­ها و روی کارآمدن نخست­وزیران جدید، این اصلاحات یا تغییر می­ کنند و یا به دست فراموشی سپرده­می­شوند.

با همه این اوصاف، تجدید ساختار صنعت برق کره بالاخره در سال ۲۰۰۴مورد بازبینی قرارگرفت. اخیراً یک تیم مطالعاتی مشترک به نام «کمیته سه جانبه» تشکیل­یافته که دیدگاه­های مقایسه­ای در خصوص اصلاحات صنعت برق را منعکس می­ کند. این دیدگاه­ها در جدول۲-۳خلاصه شده­است. ضمن اینکه از یک سو طرفداران اصلاحات در این کشور معتقدند که برق نیز مانندکالاهای معمولی می ­تواند مورد تهدید قرار­گیرد و به راحتی در بازارهای رقابتی قابل مبادله خواهدبود و هر مشکلی که از طریق شبکه­ی انتقال برق به سیستم بازار وارد شود، قابل مدیریت­کردن است؛ از سوی دیگر مخالفان اصلاحات، چنین عنوان می­ کنند که رقابت مؤثر در صنعت برق به دلیل ماهیت ویژه آن(نظیر کشش­پذیری پایین تقاضا نسبت به قیمت و عدم امکان ذخیره­سازی برق) و همچنین شبکه برق مجزا امکان­پذیر نیست.

قابل ذکر است که نتیجه­ی مذاکرات تیم مطالعاتی مشترک در کمیته سه جانبه بیشتر به سمت نظرات و دیدگاه­های مخالفان اصلاحات متمایل است تا طرفداران آن.

 

[۱] – Energy Sector Management Assistance Programme(ESMAP)

[۲] – Steyn

[۳] – Tomain

[۴] – Williams & Ghanadan

[۵] – Arentsen & Kiinneke

[۶] – Whitworth

[۷] – Kamerschen, Klein & Porter

[۸] – Conjectural-Variations

[۹] – Lee & Ahn